Samhällets utveckling medför ständigt ökade behov av att på förhand lösa frågor och undvika tvister om gemensamma angelägenheter, såsom brandskydd, avvattning, markgränser, tillgång till vatten och till vägar. Men hur ser den historiska bakgrunden ut till dagens regelverk om ­byggande? Tomas Nyström berättar mer om de lagar som skyddar byggnader och miljöer.

Landskapslagarna och stadslagarna från 1200-talet var bland de första nedskrivna lagarna i Sverige. De senare gällde de då fåtaliga städerna. I mitten av 1300-talet infördes Magnus Erikssons landslag och stadslag för hela riket, vilka gällde till dess att Sveriges rikes lag (”Lagboken”) från 1734, trädde i kraft. Byggningabalken reglerade bebyggelsen, hägnader och vägar, och innehöll bland annat föreskrifter om husesyn, avvattning och brandskydd. Förbud ­infördes mot byggande av trähus i städerna, exempelvis i Norrköping 1830. Vissa paragrafer i Lagboken gäller fortfarande, bland ­annat i jordabalken.

Efterhand upprättades lokala byggnadsordningar med detaljerade föreskrifter för byggande, först för Stockholm 1725, sedan för Vadstena, och vartefter i alla rikets städer, som kom att gälla till senast 1963. Så fungerar i princip även den nuvarande prövningsgången för exempelvis bygg­lov: den övergripande plan- och bygglagen som kompletteras med plan- och byggförordningen och, ­därunder, detaljerade föreskrifter och råd i Boverkets byggregler.

Utveckling drev lagstiftningen

Krav på åtgärder mot de usla förhållandena beträffande hygien, brandskydd och trafik uppkom i samband med samhällets tekniska och industriella utveckling med följande ­befolkningsökning, inte minst i städerna. Förutom brandrisken framtvingade de återkommande utbrotten av kolera och andra farsoter en modern lagstiftning för rikets ­städer med förstärkt fördelning av rättig­heter och skyldigheter mellan fastighetsägare och det allmänna, de så kallade stadsstadgorna.

Byggnadsstadgan 1874 föreskrev bredd och utformning av gator, och hushöjder i ”nya stadsdelar”, och formulerade de övergripande kraven på lämplighet, sundhet, brandskydd, samt smak och prydlighet för bebyggelsen i städer; alltså de ännu grundläggande principerna för planering och byggande.

Tillit och respekt en förutsättning

Lagar och bestämmelser om byggande och miljö lyder som alla regelverk i Sverige under regeringsformen och övriga grundlagar har mer eller mindre uttalade sammanhang med andra speciallagar i olika områden, främst kanske fastighetsbildning och anläggande av vägar och ledningar.

I Sverige förutsätter regelverket att den som vill bygga något, intressenten, ansvarar för att i förväg lämna in en ansökan och att kommunen prövar den mot regelverket. Intressenten svarar för att bygget fullföljs enligt kommunens lovbeslut och att byggnadsverket förvaltas i enlighet med lagen. Om intressenten inte uppfyller bygglovet eller bygganmälan ska kommunen ingripa med sanktioner. Systemet bygger på tillit och respekt för regelverket, att prövning av lämpligheten av åtgärden ­genomförs innan arbetena påbörjas och att de kontrolleras genom egenkontroll och kommunens tillsyn.

Från kung till kommun

Beslut om byggande togs från början av kungen, genom landshövdingen (Konungens befallningshavande), eller städernas borgmästare och råd. Med det kommunala självstyret 1862 övergick beslutanderätten till respektive stad. De första stadsarkitekterna tillsattes under stormaktstiden (Nicodemus Tessin (d.ä.) i Stockholm 1661, respektive ­Johan Eberhard Carlberg i Göteborg 1717).

Krav på stadsarkitekt i alla städer infördes först med 1931 års stadsplanelag. De nya byggnadsnämnderna fick beslutsrätten om byggande, med biträde av tjänstemän, vars främsta uppgift fortfarande är att förbereda underlag för besluten. Organisationen utökades efterhand med byggnadsinspektörer och annan personal för kontroll av byggen. De kontrollerar byggen, efterlevnad av bygglov och byggnadsstadga, arkivering och annan nödvändig administration.

Kommunalt planmonopol än idag

De befintliga stadsdelarna från tiden före 1874 hade i regel redan stadsplan som ofta tillkommit efter någon brand eller stadens grundande. Dessa angav egentligen bara gränserna mellan kvartersmark och allmänna platser, dvs. gator och planteringar. Kravet på planbestämmelser infördes först 1907 med lagen om stadsplan och utveckling (stads­planelagen).

Stadsplanelagen föreskrev utvidgad prövning av ansökningar om bygglov. Städerna fick rätt och skyldighet att lösa in mark för allmänna platser. I princip gällde fortfarande att det fanns en enda detaljplan för en stad eller stadsliknande samhälle, stadsplan, där kommunen ensam var ägare till de allmänna platserna. Stadsplanen skulle fastställas av kungen eller regeringen men med samtycke av den berörda staden. Detta var inledningen till det nu gällande kommunala planmono­polet, det vill säga att kommunen i princip har ensamrätt att upprätta detaljplaner och även att upphäva gällande planer.

Gemensamma behov och social utveckling

Enligt stadsplanelagen från 1931 kunde bestämmelser om byggande gälla även utanför stadsplanelagt område. Den stora nyheten var dock krav på att detaljplanerna nu skulle reglera markens användning för bostäder, handel, industri med mera; och dessutom så kallat allmänna ändamål, för att tillgodose behoven av skolor, sjukhus och andra offentliga nyttigheter. Andra nyheter var att bestämmelser kunde införas om utformning av nya byggnader. En ny typ av detaljplaner tillkom för mindre samhällen och fritidsbebyggelse. De kom att kalls byggnadsplaner, där initiativet och genomförandet kunde komma från privata markägare.

I den nya byggnadslagen från 1947 med byggnadsstadga samlades tidigare lagar och planering lyftes fram som grund och redskap för en god social utveckling, särskilt vad ­gäller bostäder. Det kommunala planmonopolet stärktes: kommunerna fick ensamrätt till att bestämma var och när planer skulle upprättas och deras innehåll. Krav på lämplighet och planering infördes beträffande ny tätbebyggelse.

Riksintressen att skydda och bevara

Efter andra världskriget ökade medvetenheten om människans påverkan på hela miljön. I den fysiska riksplaneringen på 1960-talet sökte man en avvägning av vilka områden i landet som fortsatt kunde exploateras och vilka som skulle bevaras för framtiden.
De statliga verken med ansvar för de olika intresseområden som kan påverka mark och vatten, från kulturhistoria till försvaret och gruvnäringen, fick redovisa anspråk på riksintressen. Dessa inarbetades i naturresurs­lagen respektive i plan- och bygglagen, vilka ersatte byggnadslagen och byggnadsstadgan, och där hela byggprocessen inordnades. Stadsplaner och byggnadsplaner blev detaljplaner oavsett om innehållet uppfyllde ­kraven i den nya lagen. Ännu gäller flera ­ ”av ­ålder bestående stadsplan” såsom detalj­planer.

Förenklade ­byggprocesser i tiden

Byggrätterna blev begränsade i tid genom att alla detaljplaner fick en föreskriven genomförandetid på mellan fem och femton år. Översiktsplan blev obligatoriskt i kommunerna. Den generella plikten att söka lov för byggnadsåtgärder jämkades, framför allt för byggande utanför områden med detaljplan.

I miljöbalken 1999 samlades de viktigaste lagarna för skydd av natur och miljö; även naturresurslagen med de så kallade hushållningsbestämmelserna för ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet.

Den nya plan- och bygglagen från 2011 bygger till stora delar på den tidigare men med större vikt på klimatfrågorna och förenklad byggprocess. Alltfler åtgärder har dessutom blivit undantagna från lovplikten. Anpassning till Sveriges internationella samarbeten sker fortlöpande; ett sådant exempel är införande av Århuskonventionen med ­utökad klagorätt för miljöföreningar.

Riva eller inte – då och nu

Under stormaktstiden ansåg statsmakterna att det var viktigt att visa upp Rikets ärevördiga förflutna och den första riksantikvarien tillsattes 1630. Byggnader sågs som dyrbara resurser som behölls längst möjligt; man byggde hellre om än rev. På 1900-talet tillkom utökade möjligheter att skydda enstaka byggnader genom nya lagar som samlades i kulturmiljölagen (tidigare kulturminnes­lagen) där även större bebyggelsemiljöer och parker numera kan skyddas.

Behovet av att skydda samlade miljöer uppmärksammades i den fysiska riksplaneringen som ett av de nationella miljömålen. Möjligheter till uppföljning gavs genom kommunens översiktsplan och genom nya bestämmelser i detaljplaner och områdes­bestämmelser. Skarpare skrvningar om varsamhet och skydd mot förvanskning infördes i plan- och bygglagen med målsättning om
en tydligare tillämpning av bestämmelserna i byggprocessen och den rättsliga prövningen. Kulturmiljölagen har kompletterats med bestämmelser bland annat om kulturreservat.

Och imorgon?

Omställningen till en klimatanpassad samtid eller framtid innebär redan ökat tryck på den befintliga bebyggelsen. Europeiska unionens arbete med energifrågorna kommer att medföra konsekvenser för valet av tekniska lösningar för bostäder och verksamheter, med konsekvenser för byggnaders kulturhistoriska värden.

Jakten på energikällor kommer också att påverka det kulturhistoriska landskapet. De därmed följande förändringarna av regel­verket uppstår allt snabbare och ställer ökade krav på att kulturmiljövården och civil­samhället kan delta i argumentationen för lösningar som gagnar en allsidigt hållbar ­utveckling.

Tomas Nyström, Arkitekt SAR/MSA och styrelse­ordförande i Svenska byggnadsvårdsföreningen.