Förra året fattade regeringen två viktiga beslut gällande riksintressen för kulturmiljövården. I båda fallen värnade regeringen kulturmiljön. Paul Hansson synar drevet mot riksintressena och ser, efter 25 år, en ljusning.

Ett av de aktuella besluten gällde ett planerat höghus i Umeå som enligt regeringen var dåligt anpassat till stadskärnans låga bebyggelse. Det andra beslutet gällde ett verksamhetsområde i Östra Karup strax utanför Båstad där regeringen konstaterade att lokala intressen (som förmodad utveckling av näringslivet) inte lagligen kan vägas mot riksintressen. Regeringen fastslog också att påtaglig skada kan uppstå även om åtgärden ligger utanför riksintresse-avgränsningen liksom att tidigare negativ
påverkan inte utgör skäl att tillåta ytterligare skada. Besluten är klargörande och välkomna eftersom riksintressena för kulturmiljövård har haft det extra kämpigt de senaste åren.

Det började med ett frontalangrepp 2009 när Fastighetsägarna gav Jan Jörnmark i uppdrag att »skriva en bok med spännande bilder om plan- och bygglagstiftningens brister och utmaningar«. Resultatet blev Övergivna planer, en plan- och bygglagstiftning i behov av en haverikommission? Frågetecknet i rubriken kunde lika gärna varit ett utropstecken, för i den tendentiösa och raljerande skriften var det, med Jans favoritformulering, »alldeles uppenbart« att PBL och särskilt riksintressena »fullständigt havererat«.

Kulturvärden anses hindra stadsutvecklingen

Övergivna planer fick en del kritiska recensioner men på det stora hela hyllades den reservationslöst, media rapporterade tjänstvilligt budskapet vidare, de flesta rubrikerna löd »Plan och bygglagen hämmar tillväxten«. Plötsligt stod det klart för alla att riksintressena för kulturmiljövård hindrade inte bara det viktiga bostadsbyggandet, utan i stort sett allt byggande i våra städer, därmed var såväl stadsutvecklingen som sysselsättningen och tillväxten hotad.

Grupper som nätverket YIMBY (står för Yes In My BackYard) hakade på direkt, de förespråkade redan kraftig exploatering i städerna. Deras bloggar fylldes med inlägg om hur dåliga riksintressena var och hur de öppnade för, i YIMBYs ögon oberättigade överklaganden och länsstyrelseingripanden i kommunernas planering. Därmed omintetgjordes, eller i vart fall starkt försenades, alla de byggen som de ansåg viktigare än stadsmiljöns kulturvärden.

Kritiken mestadels oemotsagd

Drevet mot riksintressena spreds rejält och nådde slutligen också SKL – Sveriges kommuner och landsting – som i början av 2012 släppte skriften Hanteringen av riksintressen samt på sin hemsida och i ordföranden Anders Knapes debattartiklar frankt deklarerade »Riksintressen – utveckla eller lägg ner«. Även här spreds uppfattningen att riksintressena var dåligt uppdaterade, otydliga och utgjorde ett hinder för kommunernas utveckling.

Få kom till riksintressenas försvar, i stort sett var det bara när den då nytillträdde riksantikvarien Lars Amréus tog till orda om Stockholms riksintressanta kulturvärden på DN Debatt den 4/4 2012. Inte oväntat fick han genast mothugg.

Det är främst i de stora städerna som striderna om riksintressena har stått. Där kommer högkonjunkturen tydligast till uttryck och inflyttningen är kraftig. Under en lång period har också urbanitet och storstadsliv hyllats i det offentliga samtalet – även av miljövänner som ser förtätning av städerna som ett sätt att spara åkermark och minska transporterna. Själva stadsbyggandet – arkitekturen – handlar idag mera om det spektakulära och kontrasterande än om det lyhört anpassade. Sammantaget innebär det att kulturhistoriska värden sätts under mycket stark press.

Fog för kritiken?

Finns det fog för kritiken av riksintressena? Och varför har så få kommit till deras försvar? Svaren på frågorna kräver en tillbakablick. Riksintressena kommer ur den fysiska riksplaneringen där det i början av 1970-talet skulle skulle avsättas större opåverkade områden vilka skulle undantas från exploateringar. Urvalsarbetet skedde under stor tidspress av de då nyinsatta och ofta ensamma länsantikvarierna.

Tillsammans med erfarna landsantikvarier fick de lita till magkänslan när de valde och avgränsade. Det urval som gjordes har sedan utan större revideringar lyfts in, först i Naturresurslagen och därefter i Miljöbalken. Kulturmiljösektorns egen kritik mot såväl instrumentet som urvalet och dess beskrivningar har varit omfattande. Riksantikvarieämbetet ägnade exempelvis år 2000 ett helt nummer av sin
egen tidskrift Kulturmiljövård åt problematiken. Beskrivningar har gjorts om och utvecklats men det säger sig självt att all denna självkritik varit förlamande för tillämpningen.

Få har drivit ärenden

Själv har jag använt RAÄs sammanställning av landets riksintressen som en inspirerande karta för resor i landet och kan konstatera att tidsbristen och magkänslan inte nödvändigtvis ledde till ett dåligt urval, snarare till ett ganska bra. Jag tror också att de flesta områden och miljöer av riksintresse har en bred folklig acceptans, men frågan är om hanteringen av dem har det?

Riksintressena har nämligen fallit mellan stolarna. Att staten pekade ut områden som kommunerna sedan skulle ta tillvara i sin planering blev ett bekymmer eftersom kommunerna inte fick de planeringsunderlag som staten skulle tillhandahålla. Kommunerna å sin sida tog inte tillvara på möjligheten att i sin planering använda det material som trots allt fanns.

Ett annat problem är lydelsen i lagtexten att områden av riksintresse skall skyddas mot »påtaglig skada«, men när är skadan bara en skada och när är den påtaglig? Och hur hanterar man att flera icke påtagliga skador till slut ger påtaglig skada? Länsstyrelserna har sällan orkat, eller vågat, driva ärenden om påtaglig skada mot riksintressant kulturmiljö. Det är synd, för det fåtal gånger ärendena gått hela vägen har regeringen oftast avgjort till kulturmiljöns fördel.

I urvalskritiken ställdes frågor som »Var är raggarfiken, korvkioskerna och vägmiljöerna?« och om inte nutida landskap, modern industri och förorter borde stå på tur. Rikstäckande genomgångar sågs som helt nödvändiga för ett bättre urval – men den verkligt viktiga frågan – den om tillämpningen och tillvaratagandet fungerade för de miljöer som redan var utvalda – glömdes bort.

Tillämpningen är viktigast

Likaså har antikvarierna fastnat i långdragna diskussioner kring områdenas avgränsning – här finns fallgropar för var slutar egentligen rekreationsmiljöerna – på Las Palmas, och Kockumskranen som nu står i Sydkorea, ska den med? Och på vilken sida om gatan går riksintressets gräns? Utgångspunkten borde istället ha varit att ta med det som är relevant för tillämpningen, det vill säga; »det här vill vi ha med för detta ska tas tillvara«.

Det som knappast nämndes i kulturmiljösektorns interna diskussioner kring var problemet med de allomfattande beskrivningarna, exempelvis »bostadsmiljöer från olika tider och för olika sociala skikt« – vilka bostäder ingår inte i en sådan beskrivning!? Så visst finns det fog för kritiken om de svepande beskrivningarna, och en del yttranden från länsstyrelserna hade kunnat göras bättre, men att riksintressena därmed skulle hindra bostadsbyggande eller stadsutveckling är mer tveksamt – liksom att det i så fall skulle vara länsstyrelsernas fel. Den förutsägbarhet som bostadsmarknaden liksom bygg- och fastighetsbranschen i stort har behov av för att fungera kan nämligen bara komma till stånd genom kommunal planläggning. Det är kommunernas ansvar att göra tydligt vad som är möjligt och önskvärt att bygga. I den processen har kulturmiljösektorn allt att vinna på att ge så klara och så tidiga besked som möjligt. Det är lika förödande att kulturvärden förstörs som att visioner grusas av hänsyn till ett riksintresse som en exploatör inte kunnat förutse.

Vad behöver göras?

Det är inte bara en extern diskussion som förts de senaste åren. Efter att kulturmiljösektorn nästan velat lägga ner riksintressena har man istället arbetat med att ta fram fördjupade underlag – ett arbete som tyvärr inte gjorts utifrån användarnas, det vill säga kommunernas, intressen. Istället har det landat i tjocka dokument som i stort sett bara kan förstås av kulturmiljöexperterna själva. Metoderna har skiftat men flertalet är inspirerade av DIVE-analyser, en metod som även i lightversioner leder till ett omfattande och kostsamt arbete. De planhandläggare som haft svårt att arbeta med en riksintressebeskrivning på en A4-sida har istället fått en påkostad skrift – inte sällan på 100 sidor – som ändå inte ger de besked som efterfrågas.

Det som behövs är inte fördjupade utan förtydligande beskrivningar av riksintressenas kulturvärden. Dessa måste definieras och konkretiseras och det måste tydligt framgå hur de ska hanteras. Det är ett stort arbete som varken kan eller bör utföras av länsstyrelserna ensamt. De bör däremot ta fram grunderna. Därefter kan man i samarbete med kommunerna öka detaljeringsgraden i beskrivningarna och bestämmelserna utifrån de områden som främst kommunerna finner mest angelägna att öka förutsägbarheten.

Riksantikvarieämbetet arbetar sedan 2012 med det tvååriga projektet Kulturmiljövårdens riksintressen. I mitten av januari kom första produkten, en skrift om riksintressenas historik och syfte. Det är en försiktig start som ska följas av en lathund för det fortsatta arbetet med riksintressenas tillämpning. Låt oss hoppas på denna lathund så att vi efter 25 år kan agera i nationens intresse. Regeringen har ju sagt sitt!

Denna artikel finns också att läsa i Byggnadskultur nr 1/13.
Paul Hansson har utrett riksintressen sedan 1996 och är byggnadsantikvarie på Tyréns och tidigare redaktör för Byggnadskultur. (<paul.hansson@tyrens.se>)