Beslut som överklagas

Kommunfullmäktiges i Stockholm beslut 2020-05-04 att anta förslag till detaljplan för Hästen 21 i stadsdelen Norrmalm, Stockholm. Dnr: Dp 2015-14011.

Klagande

Svenska byggnadsvårdsföreningen, SBF, grundades 1975 och är en oberoende icke vinstdrivande ideell förening med cirka 6500 medlemmar. Föreningen verkar för att sprida och förmedla kunskap om byggnadsvård och sunt byggande, att slå vakt om vårt byggda och gröna kulturarv och utnyttja detta som en resurs i stadsutvecklingen samt att främja en god stadsmiljö och god kvalitet i övrigt i nutida stadsplanering. SBF avgav yttrande över förslaget till detaljplan för Hästen 21 vid samrådet (yttrande daterat 2017-09-08).

SBF överklagade den aktuella detaljplanen i föregående process bland annat med hänvisning till att kommunfullmäktige i stället för stadsbyggnadsnämnden borde ha antagit detaljplanen då planärendet är av principiell betydelse och stor vikt (plan- och bygglagen 5 kap 27§). På denna grund upphävde mark- och miljödomstolen, MMD, detaljplanen (dom 2020-01-30, mål nr P 380-19).

Av samma dom framgår motiveringen för att SBF tillerkändes klagorätt över detaljplanen enligt plan- och bygglagen 13 kap 12§: ”I den i målet aktuella detaljplanen aktualiseras kulturmiljöfrågor på ett sådant sätt att föreningar som uppfyller nämnda krav (16 kap 13§ miljöbalken, min anm.) har rätt att överklaga antagandebeslut”. SBF bedömdes av domstolen som en sådan förening som avses i 16 kap 13§ miljöbalken och som i övrigt uppfyller kraven på klagorätt.

Yrkande

• SBF yrkar att kommunfullmäktiges ovan nämnda beslut att anta detaljplanen upphävs.
• SBF hemställer att ärendet remitteras till Riksantikvarieämbetet för bedömning av projektets effekter för kulturmiljön som underlag för MMD:s bedömning både av rivningen av den av Stadsmuseet grönklassade byggnaden och av påverkan på berörda uttryck för riksintresset för Stockholms innerstad med Djurgården (AB 115).

Motivering/sammanfattning

• Förslaget innebär rivning av ett av Stadsmuseet grönklassat byggnadsverk av hög arkitektonisk kvalitet. En rivning av denna historiskt, kulturhistoriskt, miljömässigt och konstnärligt värdefulla byggnad strider mot plan- och bygglagen 9 kap 34§.
• Den föreslagna nya byggnaden bryter kraftigt mot skalan i ett stort närområde, frånsett ett grannhus. Förslaget utraderar en del av en väl sammanhållen kulturhistoriskt värdefull miljö med av Stadsmuseet blåklassad bebyggelse och innebär också genom den avsevärda byggnadshöjden att Hötorgshusens betydelse som symbol för City i stadsbilden förminskas. Förslaget strider mot plan- och bygglagen 2 kap 3 och 6§§ som anger att planläggning ska ske med hänsyn till stadsbilden och kulturvärden samt att ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas.
• I planbeskrivningen hänvisas till ”Program för City”. Planförslaget strider emellertid mot riktlinjer i programmet som påtalar hänsyn till befintliga kulturvärden. Planförslaget strider därmed mot den översiktliga planeringen utan att detta nämns i planbeskrivningen.
• Förslaget innebär negativ påverkan på flera av uttrycken för riksintresset Stockholms innerstad med Djurgården (AB 115) och också på näromgivningen med dess av Stadsmuseet blåklassade byggnader. En viktig årsring i Cityförnyelsen på 1970-talet försvinner. Enligt SBF:s bedömning skulle projektet komma att medföra påtaglig skada på riksintresset vilket strider mot miljöbalkens skydd mot sådana åtgärder enligt 3 kap 6§. Även länsstyrelsen gör denna bedömning men har trots detta inte överprövat Stadens beslut att anta detaljplanen vilket strider mot plan- och bygglagen 11 kap 10§ p1.
• Planförslaget strider mot det arkitekturpolitiska målet att ta tillvara och utveckla kulturhistoriska värden och de nationella miljökvalitetsmålen både till följd av brist på hänsyn till kulturhistoriska värden (målet God bebyggd miljö) och med hänsyn till att effekten av projektet, med rivning och nybyggnad, blir ökad klimatpåverkan under 120 år (målet Begränsad klimatpåverkan).

Motivering/Utveckling av grunderna

Rivning föreslås av ett kulturhistoriskt värdefullt byggnadsverk
Byggnaden som avses rivas är ritad av arkitekt Bengt Lindroos och uppförd 1973. Byggnaden utgör en tydlig ”årsring” från 1970-talet med högt arkitekturhistoriskt värde och är belägen inom stadskärnan som ingår i riksintresset för Stockholms innerstad med Djurgården (AB 115). Byggnaden har skickligt utformats för att samspela väl med angränsande byggnader – NK-huset (1910, ritat av Ferdinand Boberg), tillbyggnad av NK-huset (1960, ritat av Hans Asplund), entrébyggnad mot Regeringsgatan (1972, ritad av Bengt Lindroos) samt Parkaden (1965, ritad av Hans Asplund). Samtliga dessa angränsande byggnader är blåklassade av Stadsmuseet (motsvarande byggnadsminnesklass).

Den byggnad som avses rivas är grönklassad (näst högsta klass) vilket innebär att den är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Exakt denna formulering anges för byggnader som bör bevaras och därför inte får rivas enligt plan- och bygglagen 9 kap, 34§.

Den föreslagna nya byggnaden bryter mot skalan i stadsbilden
Byggnaden, som avses rivas, föreslås ersättas av en tre våningar högre byggnad för kontor, handel, parkering m.m. samt till en liten del för bostäder. Den nya byggnaden kommer genom den ökade höjden att innebära en kraftig förändring av skalan i förhållande till omgivningen med dess i huvudsak lägre höjdskala (frånsett grannbyggnaden Hästen 22). Nybyggnaden kommer därför att bryta det arkitektoniska sammanhanget i denna del av Citymiljön. Den höga höjden kommer också att förminska framtoningen av befintliga närliggande kulturhistoriskt värdefulla byggnader och det genomtänkta samspelet dem emellan.

Ännu håller sig byggnaderna i City i huvudsak till stenstadens takfotshöjd vilket ger en relativt sammanhållen silhuett av City i stadsbilden. Det är angeläget att denna silhuett består bland annat för att inte Hötorgshusens betydelse som symbol för City ska minska i stadsbilden. Ett annat argument för att inte öka hushöjderna är vikten av att inte minska solinfall och ljus i gaturummen, vilket är en betydelsefull faktor för en attraktiv stadsmiljö i Cityområdet.

Den nya byggnaden samspelar således inte med den omgivande stadsbilden, kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan. Den nya byggnaden utgör ett tillägg i bebyggelsen som innebär brist på respekt för befintliga karaktärsdrag i miljön och strider därför mot plan- och bygglagen 2 kap 3 och 6§§.

Planförslaget följer inte den angivna inriktningen i Program för City
I planbeskrivningen hänvisas till Program för City, antaget av kommunfullmäktige 2018-02-22. I programmet påtalas bland annat under rubriken ”Riktlinjer” att ”Vid förslag till förändring ska hänsyn tas till byggnadens, platsens och områdets egenvärde och till dess betydelse för miljön som den är en del av” (s 23). Vidare anges i programmet att ”Sammanhållna kulturhistoriskt värdefulla miljöer och delområden kan få högre krav på hänsyn” (s 58). Planförslaget strider därmed mot den översiktliga planeringen utan att detta påtalas i planbeskrivningen.

I miljökonsekvensbeskrivningen konstateras i den sammanfattande bedömningen av konsekvenser för kulturmiljön bland annat att den befintliga byggnaden är ”arkitekturhistoriskt värdefull som ett tidigt postmodernistiskt byggnadsverk från 1970-talet, utformad i samklang med sin omgivning. Planförslaget innebär att en byggnad som anpassats till sin omgivning ersätts av en ny byggnad som genom sin betydligt större skala förstör helhetsintrycket av befintliga kulturhistoriskt värdefulla byggnader, däribland NK.” (s 3 och 36)

Detta planärende skulle således medföra skada på en väl sammanhållen kulturhistoriskt värdefull miljö, vilket också påtalas i miljökonsekvensbeskrivningen, varför SBF anser att planförslaget strider mot den inriktning som anges i Program för City.

Planförslaget medför påtaglig skada på riksintresset
Planområdet ingår i riksintresset för Stockholms innerstad med Djurgården (AB 115).

De uttryck för riksintresset som bedömts relevanta i detta sammanhang är:

• 1900-talets stadsbyggande och bebyggelseutveckling, uttryck för det moderna välfärdssamhället och dess
  stadsbyggande.
• Kontor, bankpalats, försäkringsbolag, varuhus och andra handelns och näringslivets byggnader.
• Stockholms särdrag som anpassningen till naturen, vyerna från viktiga utsiktspunkter, de tydligt avläsbara årsringarna i stadsväxten, stadens silhuett där i stort sett bara kyrktornen och offentliga byggnader tillåtits höja sig över mängden.

Byggnaden som avses rivas är av högt arkitektoniskt och kulturhistoriskt värde. Byggnaden ingår i ett viktigt sammanhang genom det väl genomtänkta samspelet med omkringliggande byggnader av högt kulturhistoriskt värde bland annat NK:s varuhus. Byggnaden utgör en tydlig och väl utformad årsring i utvecklingen av Cityområdet. Den nya byggnadens höjd innebär att den ännu i huvudsak samlade silhuetten för Cityområdet bryts samt att Hötorgshusens betydelse i stadsbilden som symbol för City försvagas. SBF anser därför att projektets påverkan på angivna uttryck för riksintresset måste bedömas som stora negativa konsekvenser och därmed innebära påtaglig skada.

I miljökonsekvensbeskrivningen beskrivs dock de negativa konsekvenserna för riksintresset som måttliga i ett par fall och i övrigt som små. I regeringens proposition med förslag att införa miljöbalken anför lagstiftaren angående riksintressen att ”med uttrycket påtagligt kan påverka” utesluts bagatellartad påverkan samt att ”sådana åtgärder åsyftas som kan ha bestående negativ inverkan på det aktuella intresset”. (Prop. 1997/98:45, del 2, punkt 5.13, 3 kap 2§, s 30). SBF tolkar lagstiftarens förklaring så att all påverkan som inte kan anses bagatellartad är påtaglig vilket innebär en låg tröskel för påtaglig skada samt att syftet med lagstiftningen är att skydda riksintressena mot alla sådana åtgärder som medför irreversibel skada på riksintresset. Tolkningen överensstämmer väl med Naturvårdsverkets allmänna råd och med RAÄ:s rapport om Kulturmiljövårdens riksintressen. Även om den bedömning accepteras som görs i miljökonsekvensbeskrivningen – d.v.s. måttliga konsekvenser för ett par av uttrycken (utifrån skalan stora, måttliga, små) – bör därför bedömningen bli påtaglig skada på riksintresset eftersom ”måttlig” påverkan ej kan bedömas som ”bagatellartad”. Dessutom är åtgärden irreversibel.

SBF konstaterar vidare att Länsstyrelsen i sitt yttrande över förslaget enligt granskningsutlåtandet ”bedömer att föreslagen utformning av planen, som förutsätter rivning av hela den befintliga byggnaden, medför påtaglig skada på riksintresset”. SBF vill här också hänvisa till Länsstyrelsens beslut inför antagandet av förslaget till detaljplan för kv. Trollhättan 30 (Gallerian). Länsstyrelsen bedömde att planförslaget för Gallerian inte skulle medföra påtaglig skada på riksintresset men uttalade: ” Länsstyrelsen konstaterar samtidigt att föreliggande planförslag innebär att utrymmet för tillkommande på- och nybyggnader med högre bebyggelse i Stockholms city, utan att komma i konflikt med riksintresset, minskat betydligt.” Det är mot denna bakgrund anmärkningsvärt att länsstyrelsen inte, enligt plan- och bygglagen 11 kap 10§ p.1, överprövat Stadens beslut att anta detaljplanen.

SBF instämmer i Länsstyrelsens bedömning att det föreliggande planförslaget för Hästen 21 skulle medföra påtaglig skada på riksintresset om det genomförs. Planförslaget strider därmed mot miljöbalken 3 kap 6§.

Planförslaget strider mot miljömålen
Planförslaget strider mot det av riksdagen 2018 antagna arkitekturpolitiska målet som bland annat ska uppnås genom att ”estetiska, konstnärliga och kulturhistoriska värden tas till vara och utvecklas”. Planförslaget innebär tvärtemot målet att höga kulturvärden påverkas negativt.

Enligt en av preciseringarna för det nationella miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö” anges att ”Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap bevaras, används och utvecklas.” Att riva den aktuella kulturhistoriskt värdefulla byggnaden och skada det goda samspelet med angränsande kulturhistoriskt värdefull bebyggelse strider mot detta miljömål.

I miljökonsekvensbeskrivningen konstateras att sett till den totala klimatpåverkan innebär nybyggnadsalternativet jämfört med nollalternativet en större klimatpåverkan på både kort och lång sikt. Först på mycket lång sikt (120 år) blir klimatpåverkan mindre med nybyggnadsalternativet. Enligt SBF:s bedömning innebär detta långa tidsperspektiv att rivningen av den befintliga byggnaden strider mot det nationella miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan”. SBF konstaterar att planförslaget i väsentliga avseenden strider mot av riksdagen antagna mål.

Avslutande kommentar
Trots alla i miljökonsekvensbeskrivningen väl beskrivna negativa konsekvenser av en rivning av den befintliga byggnaden, både med hänsyn till kulturmiljön och till miljömålen att spara ändliga resurser, för Staden ändå fram planförslaget. Trots väl dokumenterade höga kulturmiljövärden blir Stadens slutsats att det inte är fråga om påtaglig skada på riksintresset. Miljökonsekvensbeskrivningen har inte använts som den vägledning för beslut den är avsedd att utgöra i plan- och beslutsprocessen.

På ovan angivna grunder yrkar SBF att beslutet om antagande av förslag till detaljplanen för Hästen 21 i stadsdelen Norrmalm upphävs.

För Svenska byggnadsvårdsföreningen dag som ovan

Tomas Nyström
Ordförande

Kristina Berglund
Adjungerad styrelseledamot