Plan- och bygglagen infördes 1987 och därmed blev det lagskydd som byggnadsvårdssektorn kämpat för verklighet. 26 år och en förnyad PBL senare gick Maria Ros sista året på bebyggelseantikvariskt program i Göteborg och undrade vad som faktiskt skyddas av lagen – och vad som faller utanför

De flesta som någon gång har ägt ett hus vet att det krävs bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och ändrad användning av en byggnad – och att det är Plan- och bygglagen som reglerar vilka förändringar som kommunernas bygglovhandläggare kan bevilja. För bebyggelse som omfattas av detaljplan krävs lov för de flesta ändringar, även byte av fasad- eller takbeklädnad och ommålning med ny kulör. All bebyggelse omfattas av PBL, men ur byggnadsvårdens perspektiv har lagen störst betydelse för kulturhistorisk värdefull bebyggelse som inte skyddas av Kulturmiljölagen, det vill säga för »vanliga hus« som vare sig klassas som fornlämning, fornfynd, byggnadsminne eller kyrkligt kulturarv. Det är när befintliga byggnader ska genomgå förändringar som frågor om varsamhet och förvanskning blir som mest aktuella.

Att studera »praktiken«

Det som inte är lika lätt att veta är hur de paragrafer i PBL som ska skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen faktiskt fungerar i praktiken. När jag började rota i frågan visade det sig att nästan ingen hade studerat det. För att bättre förstå detta svårgripbara »i praktiken« valde jag att göra mitt examensarbete i samarbete med företaget Bjerking och titta på överprövningar av PBL:s paragrafer som behandlar varsamhet, hänsyn och förvanskning. PBL praktiseras dagligen, utan att prövas, men det är väl känt att just juridiska överprövningar blir praxis – som efterföljs i handläggningen. Om vi vet vilka kriterier som måste uppfyllas för att paragraferna i PBL ska anses tillämpbara, då vet vi också vad som anses värt att skydda och vad som kanske behöver mer lagskydd. Med utgångspunkt i de studerade fallen ville jag med uppsatsen ta reda på vilka kulturhistoriska värden som faktiskt uppfattas som skyddsvärda.

Överklaganden skapar praxis

Som de flesta känner till är PBL ett omfattande verktyg. En studie av alla överklaganden av dessa punkter hade inneburit en studie av tusentals rättsfall. Därför avgränsades uppsatsen till att med fokus på paragraferna om varsamhet, hänsyn och förvanskning, belysa överklagade bygglov som gällde tillbyggnader, yttre ändringar och vindkraftverk. Jag tänkte att det borde vara områden där stor skada kan ske och många överklaganden borde finnas. I dessa frågor blir också vägningen mellan allmänna och enskilda intressen tydlig. Med en sådan avgränsning, och det tidsmässiga spannet 2007 till april 2013, kom min undersökning att innehålla 92 rättsfall. I ett bevarande- eller kulturmiljöprogram beskrivs de kulturhistoriskt värdefulla områdena djupgående. Det är ett dokument som kommunerna kan stödja sig på i sina bedömningar av kulturhistoriskt värde i bygglovsprövningar. Men hur väl skyddar ett bevarandeprogram, i jämförelse med exempelvis detaljplanernas skydds- och varsamhetsbestämmelser? Det var ytterligare en fråga som jag hoppades kunna besvara.

Dokumentprövning av värdet

Tidigt i studien slog det mig att överklaganden inte handlar om en prövning av det kulturhistoriska värdet, vilket jag först tänkte. Domstolsprövningen är en dokumentprövning – som i förlängningen bidrar till att definiera vad som anses värdefullt. En dokumentprövning särskiljer på olika typer av dokument. Vid en överprövning handlar särskiljningen främst om att skilja juridiskt bindande dokument från icke-bindande. Detaljplaner är en typ av dokument som är framtagna genom en demokratisk process och därmed är juridiskt bindande. Ett bevarandeprogram å andra sidan, liksom översiktsplaner, är dokument som inte är juridiskt bindande, eftersom de inte genomgått en demokratisk process. Bevarandeprogram är med andra ord bara rådgivande handlingar i prövningen av varsamhet och förvanskning.

Skyddsbestämmelse inte starkast

Ett av de mest intressanta resultaten av studien var att detaljplanernas skyddsbestämmelser trots allt inte gav det starkaste skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Ändå utgör dessa bestämmelser det enda juridiskt bindande dokumentet och borde därmed ha störst genomslagskraft. Det visade sig istället att det är bevarandeprogrammen som, procentuellt sett, ger ett starkare skydd, trots att det inte är juridiskt bindande. En anledning till varför skyddsbestämmelser i detaljplan inte håller för prövning är en paragraf i PBL om »liten avvikelse«. Även den mest rigida skyddsbestämmelsen kan kringgås om bedömningen görs att ändringen är att anse som liten och förenlig med planens syfte.

Detaljeringsgraden avgör!

Ännu mer intressant är det faktum att bevarandeprogrammens genomslagskraft, det vill säga hur bra de skyddar den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen, beror av beskrivningarnas detaljeringsgrad. Hur tydligt programmen pekar ut värden och karaktärsdrag och knyter dessa till byggnadens fysiska element och egenskaper visade sig faktiskt vara helt avgörande för rättsprövningen! Studien visade också att utgången av rättsfallen påverkas av hur underbyggda argumenten är, det vill säga hur olika ställningstaganden motiveras. Några värden kunde urskiljas som lite mer skyddsvärda, men ingen generell byggnadstyp framstod som favoriserad. Äldre bebyggelse anses lite mer bevarandevärd, speciellt i Västsverige, medan bebyggelse uppförd efter 1960 inte anses särskilt bevarandevärd någonstans i Sverige. Frågor kring balkonger är vanligt förekommande bland rättsfallen varför det exteriöra uttrycket av en byggnad är att uppfatta som ett starkt engagerande värde. Nationellt sett är faktiskt fasadförändringar och uppförande av balkonger de mest överklagade åtgärderna. Överklaganden av balkonger sticker speciellt ut i Stockholmsregionen. Den vanligaste åtgärden som är till nackdel för de kulturhistoriska värdena är tillbyggnader.

Olika praxis

Studien pekade på att antikvarisk expertis (både bevarandeprogram och olika former av yttranden) bedöms som en betydelsefull källa vid vissa tillfällen, medan man andra gånger väljer att helt förbigå den. Detta resulterar naturligtvis i olika utslag i domarna. Olikheten leder till att rättspraxis varierar kraftigt både mellan och inom domstolarna. Det är också förklaringen till varför det ofta finns utfall både för och emot en och samma åtgärd. Situationen innebär att rättspraxis är ett osäkert verktyg – det vill säga motsatsen till vad ett lagskydd bör vara.

Alltför stora olikheter i tillämpningen

Viktigt för rättsprövningen och för sektorn, men framför allt för rättssäkerheten, är att lagen tillämpas på samma sätt över hela landet. Så sker inte idag. De kulturhistoriskt värdefulla miljöerna skulle gagnas om domstolarna landet över, genom ett gemensamt ställningstagande, slog fast att alltid betrakta bevarandeprogram och antikvariska sakkunnigutlåtanden såsom relevanta i överprövningar. Likaså skulle det behöva göras ett ställningstagande i domstolarna att nya kulturhistoriska värden kan ha tillkommit sedan någon senast yttrade sig om en miljö. Få tidsepoker ser sin tid och produkterna av den som värdefulla. I avsaknaden av ett sådant tydliggörande kan ett 90 år gammalt, men juridiskt bindande dokument väga tyngre än Riksantikvarieämbetets antikvariska utlåtande från 2012. Sist men kanske viktigast av allt. Vi som arbetar inom kulturmiljövården, skriver bevarandeprogram och yttrar oss i olika sammanhang, måste blir bättre på att precisera, förklara och motivera var det kulturhistoriskt värdefulla i byggnaderna eller platserna faktiskt sitter! Om det är detaljerna som gör den fina helheten, så måste de ner på pränt.

Maria Ros

bebyggelseantikvarie på Bjerking AB.

maria.ros@bjerking.se